加强基层安全生产监管机制建设的几点探索

南京市建邺区安监局  刘永元  刘超  

    【摘要】 目前，我国经济发展正处于高速增长的黄金期，同时也是安全生产事故的凸显期，安全生产形势日趋严峻，安全生产事故频繁发生，安全生产监管机制面临着巨大的压力和挑战，完善基层安全生产监管机制，特别是完善街、社区（村组）安全生产监管机制的重要性和紧迫性日益突出。南京市建邺区安监局结合区域安全生产监管特点，在上级主管部门和区委、区政府的领导下，就如何做好基层安全生产工作和安全生产监管机制建设，通过理论研讨和创新，进行了有益的探索，结合本区工作实践，积累了一定的经验，较好地推动了区域安全生产工作，有力地提升了街道、村组基层安全生产监管水平。我们重点抓了四个方面的工作：一是勇于探索，大胆创新，建立健全区域安监组织网络；二是大力发挥区安委会作用，加强基层长效工作机制建设；三是结合实际，广泛发动，创建有建邺特色的基层安全文化；四是加强基层安监队伍建设，努力提高安监人员业务素质。通过几年来的努力，全区安全生产形势始终保持平稳的良好态势。
关键词：基层  安全生产  监管  建设

    当前，我国正处在经济发展的黄金期，也是安全生产事故的凸显期。安全生产关系人民群众生命财产安全，关系改革发展稳定的大局。加强安全生产是贯彻落实科学发展观的要求，是建设社会主义和谐社会的需要，是实现好、维护好、发展好最广大人民群众根本利益的重要举措。党中央、国务院历来高度重视安全生产工作，为促进安全生产、保障人民群众的生命财产安全和健康，采取了一系列措施，取得了明显成效。2006年3月27日，胡锦涛总书记在中央政治局第30次学习会议上强调指出，把安全发展这一重大理念，纳入社会主义现代化建设的总体战略，是我们对科学发展观认识的深化。2006年1月23日，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝在全国安全生产工作会议上强调，要以对人民群众高度负责的精神，切实加强安全生产工作，采取更加有力的措施，标本兼治，重在治本，扎实工作，坚决扭转煤矿等行业重特大事故多发势头，促进安全生产形势进一步好转。
    一、目前安全生产现状
    近年来，在全党、全社会共同努力下，全国安全生产状况呈现总体稳定、趋向好转的发展态势。但是，当前安全生产形势依然严峻，具体表现为：事故总量过大，损失严重，一些相对指标还比较落后，一些行业领域事故多发的现状尚未扭转。2005年，全国共发生各类安全生产事故727945起，死亡126760人，同比减少75628起、9995人，分别下降9.4%、7.3%。其中：工矿商贸企业发生12826起，死亡15396人，同比减少1878起、1101人，分别下降12.8%、6.7%。 2006年全国共发生各类安全生产事故627158起，死亡112822人，同比减少90780起、14267人，分别下降12.6%和11.2%。其中工矿商贸企业发生12065起，死亡14382人，同比减少1077起、1486人，分别下降8.2%和9.4%。今年1-6月，全国共发生各类伤亡事故262965起，死亡45564人，同比分别下降23.3%和14.4%。其中工矿商贸企业发生4665起，死亡5745人，同比分别下降17.5%和11.8%（以上数据为国家安全生产监督管理总局网站发布）。
    南京地区安全生产形势 ：2005年，共发生职工因工死亡事故68起，比去年同期下降39.82%，重伤事故6起，死亡69人，比去年同期下降42.98%，重伤12人，比去年同期下降57.14%。2006年，共发生职工因工死亡事故51起，死亡63人,与去年同期相比，事故起数下降29.17%，死亡人数下降8.70%。2007年1-6月份，共发生职工因工死亡事故35起，死亡36人,与去年同期相比，事故起数上升59.09%，死亡人数上升24.14%（以上数据为南京市安全生产网站发布）。
     造成当前安全生产形势严峻局面的原因是多方面的，既有客观的原因也有主观方面的因素。据统计，工矿商贸企业事故75%发生在非公企业，而非公企业多数在基层区（县）或街（镇）。 作为基层安全生产工作者，我们认为：安全生产监管机制特别是街、社区（村组）安全生产监管机制的不健全是诸多因素中迫切需要解决的。因此，如何加强安全生产，研究和解决当前基层街、社区（村组）安全生产监管工作中的突出问题，加快健全基层安全监管执法体系建设，严密防范重、特大安全生产事故的发生，是各级党委和政府抓好安全生产工作和履行安全监管职能的一项紧迫任务。
  二、基层安全生产监管工作面临的困难和矛盾
基层安全生产监督管理工作需要深入企业，深入社区、村组，深入现场，需要与相关的部门进行协调。因此就要建立和完善区、街、社区（村组）三级监管网络，做到纵向到底，横向到边，使安全生产工作从省、市到区、街、社区（村组），再到生产经营单位，每个地方，每个环节，每时每刻都有人管，形成“政府统一领导，部门依法监管，企业全面负责，群众参与监督，全社会广泛支持”的安全生产工作格局。但我们在日常的安全生产监管执法工作中，由于目前的安全生产监管执法体系仍有很多与现实状况不相适应和需要完善的地方，在实际工作中仍感到困难很多问题很大，归结起来主要有这样三个方面。
    一是基层安全生产监管执法机构不够健全。各地区级安全生产监管机构于2005年前后成为政府职能部门，街道的安全生产监管机构还没有建立；有的虽已建立，但还不完善，没有正式编制，安全监管人员兼职过多，装备不足，监管的权威性不够。因此，在基层安全生产法律法规难以得到贯彻落实，尚不能够达到“监管前移，重心下移；横向到边，纵向到底”的安全生产监管要求，从而导致事故隐患长期得不到整治，极易发生安全生产事故。
    二是区、街安全生产执法监察队伍不够完善。要完善安全生产执法体系，首先要完善安全生产执法监察队伍建设。目前区级安全生产监督管理部门，尚未建立起独立的安全生产监察执法队伍，而街道的安全监察执法工作更加薄弱，相对应也需成立安全生产监察执法中队。这一缺失，对加大安全生产监督管理的力度有较大的影响，造成在日常的安全监管中，职责不明确，责任追究力度不够。近年来，发生的安全生产责任事故，绝大部分均发生在街道和村组的个体私营企业。事故的主要原因是少数企业不重视安全生产工作，业主安全意识淡薄，从业人员自我保护、自我防范意识差。当事故发生后，在对事故的责任追究处理时，业主又到处托关系找门路；同时，地方政府和党委受传统政绩观的影响，在处理经济发展与安全发展两者关系时还是有所失衡，特别是在招商引资，改善投资环境等压力下，人为地造成执法障碍，客观上，街道安全监管机构不是独立的机关法人，没有独立的行政执法主体资格，所以“腰杆不硬”、“说话不灵”，最后， 有些事故或以罚款代惩处，或大事化小，小事化了，最后不了了之。
    三是安全生产监管执法人员素质与执法环境不太相适应。由于安全生产监管机构的不完善，街道的安全监管人员严重不足，超负荷运转。现有工作人员又大多来自其他部门或单位，不熟悉安全生产监管业务，存在着知识结构不合理、法律素质较低的矛盾。而且，少数街道安全生产监督管理机构的权利和责任又不明确，没有形成齐抓共管的工作格局，监管工作存在上紧下松、上急下不急，安全检查一阵风，风声过后又恢复的现象。加之，由于监管人员兼职过多，没有足够的精力抓安全生产工作，造成兼职不负责，对存在的问题或视而不见或故意回避，致使安全隐患长期存在。
    三、南京市建邺区在基层安全监管机制建设中的几点做法
    建邺区地处南京主城区西部，是南京市发展“一城三区”战略的重点区域。区域面积82平方公里，人口28万，区内各类生产经营单位1300余家，区内有7个街道办事处，涉农街道4个，具有比较明显城乡结合的特点，涉农街道辖区内大量聚集着“小化工、小加工、小服装”等个体私营企业，从业人员安全意识淡薄，企业安全生产基础薄弱，加之区域内流动人口多，拆迁工地多。可以说，在2005年之前，基层安全生产监管工作中所面临的困难和矛盾，在这里都有所表现。为解决这些困难和矛盾，近年来，南京市建邺区安监部门在上级主管部门和区委、区政府的领导下，在健全区域安监组织网络、建立长效工作机制、加强安全文化、提高安监人员业务素质四个方面，进行了有益的探索，积累了一定的经验，加强了基层安全生产监管机制建设，有力地提升了街道、社区（村组）安全生产监管水平。
    一是积极探索，建立健全街、社区（村组）安监组织网络
    2005年以前，街道原有的安监机构均设在街道办事处经济科，只有一名人员负责安全生产工作且兼职过多，精力分散，用在安全生产监督管理工作上的精力偏少，严重影响了安全生产工作的开展。安监部门在区委、区政府的支持下，当年在全区所有街道先后成立了安全生产监督管理办公室，基本上实现了人员、装备、经费的落实；同时，社区(村组)安监组织也相应得到了加强，在每一个社区或村组设有一名安全员，具体负责安全生产工作。基层安全生产监管得到了全履盖，安全生产工作“重心下移,关口前移”和安全监管“横向到边、纵向到底”的要求得到了贯彻。使市、区、街、社区（村组）四级安全网络得到了进一步完善，真正形成了“政府统一领导，部门依法监管，企业全面负责，群众参与监督，全社会广泛支持”的安全生产工作格局。建邺区的这一做法得到了上级安监部门领导的充分肯定，为基层街道安全生产机构的设置开创了新的模式。南京市安监局要求全市各区县所有街道和乡镇都要成立相应的安全生产监督管理办公室。
通过两年多的工作实践证明，由于基层安全监管工作做的扎实，连续两年没有发生一起因安全生产亡人事故，建邺区政府2005年和2006年被评为南京市安全生产先进单位。各街道的安全生产监督管理办公室，在对各自区域内生产经营单位安全生产监管、帮助行政执法机构执法、发现消除事故隐患、减少事故发生等方面起到了很大作用。
    二是发挥区安委会作用，加强基层长效工作机制建设
    目前，建邺区城市建设正处在高速发展过程中，由于过去对一些基础性工作有所忽视，历史上遗留下不少安全事故隐患和问题。随着区域经济的深入发展，一些新情况、新问题对基层安全生产管理机制提出了更高的要求。在这种状况下，组建区执法监察大队、街道执法监察中队有利于安全生产工作从被动防范向源头管理转变，有利于从事后查处向强化基础转变，有利于规范安全生产监察执法程序，有利于增加安全生产监察执法手段，能够较好地解决城市规模的扩大造成的安全生产监察执法人手不足的矛盾，加强城区安全生产监督管理力量，进一步稳定区域内的安全生产形势，遏制重特大事故和减少伤亡事故的发生，保障国家财产和人民生命安全。
    但是，目前由于受编制体制的制约，成立区级安全生产监察执法大队仍有一定困难，在街道建立安全生产监察执法中队更不可能。在这种情况下，区安监部门不等不靠，积极动脑筋想办法弥补这一不足。几年来，我们紧紧依靠区安全生产委员会，通过建立联合监管执法机制，使政府相关部门督促和帮助街道、企业做好安全生产工作的落实，从而加大了基层监管工作的力度，防止因监控不力、措施不到位引发安全事故的发生。如新都市家具城和金海明仓储公司的隐患都是市政府发文挂牌督办的重大消防隐患，区安委会领导与区消防大队、街道安办的同志一道对隐患的整改紧抓不放，特别对有三万多平方米建筑的金海明仓储公司的安全隐患整改，采取上下联动，多部门协同，使安全隐患得到根除。在平时的监督管理执法过程中，区安委会也给予了街道大力的支持。相关部门配合街道先后查处了江心洲螺旋浆铸造厂、航顺造船厂、宁天龙涂料厂等一些单位安全生产违规行为。另外，帮助街道对一些安全隐患进行积极地协调并加以整改，先后解决了凤栖苑102号居民楼的楼梯、纺织公司围墙、新世纪家具城、帝豪家具城的安全隐患。
    此外，2005年以来，我们还建立健全了区、街、社区（村）三级检查制度和工作例会制度。检查制度：坚持每天社区（村）安全员对区域内的生产经营单位进行检查；每周街道安监办对社区（村）进行抽查；每月区安监局对街道进行抽查。工作例会制度：坚持每季度一次区安委会主任会议和每月一次街道安监办主任会议，进行工作讲评，分析安全生产形势，着重研究解决和消除事故隐患。各街道每月召开一次社区（村）安全员会议，对监管工作进行讲评。这些措施有效的将全区的生产经营单位纳入了监管视线，基本实现区域内的全方位监管。
    三是结合实际，创建有建邺特色的基层安全文化
    从安全文化入手，提高人的安全文化素质来影响人的安全行为，这是做好安全生产工作的一项基础工作。只有广大人民群众的安全文化素质不断提高，达到相当水平，才能比较自觉地产生安全的行为，以安全活动控制事故，保护自己，各类事故才能得以控制。安全生产，其核心是以人为本。以人为本是创建安全文化的全部内涵。总结近几年来建邺区发生的各类事故教训，追溯原因，大多是违反作业规程、规章制度，或者是管理人员违章指挥蛮干和违反国家法规、法令等，归根到底还是人的安全文化素质低。
    为提高广大市民和私营企业主及从业人员的安全意识，增强他们的法律法规知识，把安全生产的有关法律、法规变为人们的自觉行动，为进一步加大安全生产法律法规的宣传教育力度，建邺区依托街道办事处和街道安全生产监督管理办公室，经过努力协调，2006年上半年，在七个街道先后成立了安全文化学校；同时，房产、建设、教育、市容等部门也相继成立了安全文化学校。安全文化学校的成立，为做好基层安全生产工作搭建了一个新的平台，为进一步唱响“和谐社会，安全发展”这一主旋律，大力推进安全文化建设提供了新的阵地。借助安全文化学校这一平台和阵地，进一步增强了广大群众的安全意识和法制观念，使全社会上下重视、关注、支持安全生产工作，形成了齐抓共管的合力，为进一步推进区域安全生产形势的稳定发展起到了促进作用。
    四是加强基层安监队伍建设，努力提高安监人员业务素质。
    基层安全生产监管执法工作点多、面大、任务重，在人员配备上应优先考虑基层；另外，目前基层大多数安全生产执法人员法律素质不高。因此，建邺区安监部门特别注重加强基层街道执法人员的安全生产法律法规和安全知识培训。其次，注重在实际安全生产监管工作中提高他们依法监管能力。
    我们的主要做法是立足现有基础，在力所能及的范围内，着重在提高街道和村（组）、社区现有监管执法人员的业务素质上下功夫。一方面，利用各种机会，将监察人员分批送出去参加省、市组织的业务学习培训，提高他们的专业素质和执法水平。另一方面，利用各街道安全文化学校这个平台，通过自办学习班、举办讲座等形式，提高街道、社区安全监管人员的业务水平。
    同时，区安委会还针对区域内建设工程多、施工队伍杂、小企业、小作坊多的特点，多次组织有关职能部门参加，街道、村级（社区）监管人员配合的联合执法检查。这些执法检查，不仅为稳定区域的安全生产形势起到了重要作用，基层安全监管人员在实际执法工作中也得到了锻炼和提高。
    总之，通过我们近几年的努力，基本上建立和完善了区、街、社区（村组）三级监管网络，达到了统一协调、层级健全、职能到位、高效权威的基层安全生产监管体系。基本做到了监管“纵向到底，横向到边”，从而使安全生产工作从省、市到区、街、社区（村组），再到生产经营单位，每个地方，每个环节，每时每刻都有人管，形成“政府统一领导，部门依法监管，企业全面负责，群众参与监督，全社会广泛支持”的安全生产工作格局，改善了生产环境，实现了区域的本质安全，为构建“和谐社会，安全发展”起到了积极地促进和保障作用。